ところが経営改善計画は進まず、国鉄のままでは十分な経営改善は図れないと判断されることになり、1986年に分割民営化につながる日本国有鉄道改革法（以下「国鉄改革法」）が成立する。そのことが第1条として以下のとおり書かれている。
この法律は、日本国有鉄道による鉄道事業その他の事業の経営が破綻し、現行の公共企業体による全国一元的経営体制の下においてはその事業の適切かつ健全な運営を確保することが困難となっている事態に対処して、これらの事業に関し、輸送需要の動向に的確に対応し得る新たな経営体制を実現し、その下において我が国の基幹的輸送機関として果たすべき機能を効率的に発揮させることが、国民生活及び国民経済の安定及び向上を図る上で緊要な課題であることにかんがみ、これに即応した効率的な経営体制を確立するための日本国有鉄道の経営形態の抜本的な改革（以下「日本国有鉄道の改革」という。）に関する基本的な事項について定めるものとする。
国鉄のような全国組織かつ非効率な経営主体に任せていても事業の健全な運営が困難であるので、輸送需要の動向に的確に対応する経営主体の下に国鉄が保有していた鉄道路線を移管させる、と、方針の大転換が図られたのである。
累積債務30兆円超えからの出発
そして、国鉄から鉄道事業を継承するJRについては、国鉄改革法第6条及び第7条において、
国は日本国有鉄道が経営している旅客鉄道事業について、主要都市を連絡する中距離の幹線輸送並びに大都市圏及び地方主要都市圏における輸送その他の地域輸送の分野において果たすべき役割にかんがみ、その役割を担うにふさわしい適正な経営規模のもとにおいて旅客輸送需要の動向に的確に対応した効率的な輸送が提供されるようその事業の経営を分割するとともに、その事業が明確な経営責任の下において自主的に運営されるようその経営組織を株式会社とするものとする。
とされ、旅客事業は6つの会社に分割することとされた（第7条はJR貨物）。
あわせて同日、旅客鉄道株式会社及び日本貨物鉄道株式会社に関する法律（「JR会社法」）が成立し、1987年4月1日のJR発足につながっていく。このとき、JR北海道など経営基盤の脆弱性が懸念される会社には、運用益で経営を支えるための経営安定基金が用意された(JR北海道は6822億円)。なお、JR発足当時、国鉄の累積債務は30兆円を大きく超えるに至っていた。
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