能登半島地震から考える超高齢社会･日本の防災 ウェルビーイングに寄り添い実効性ある防災へ

能登半島の家々（能登半島地震発生以前に撮影）。今回の地震を特別な災害ではなく「自分事」として考えることで、能登地方の復興を後押しするのと同時に、日本全体としての防災・復興のあり方を考え直す契機としたい（画像：Getty Images）

能登半島地震は特殊事例ではない、日本の防災を見直す重要な契機 

2024年1月1日に発生した能登半島地震は、日本海側に突出した半島という特有の地形の地域を襲った災害であること、地盤が砂地だったため液状化現象が起こりやすかったこと、被災地域が全国でも有数の高齢地域であったことなど、過去の大地震とは違った特徴が数多く指摘されている。発生が元日だったため、帰省や旅行で当地を訪れた人々が被害に見舞われたことも特徴といえるだろう。

しかし今回の地震は特殊事例だったのかといえばそうではなく、むしろ今後の日本の防災を考えるうえで重要な示唆をもたらすものだったと考えられる。例えば、被害の大きかった輪島市や珠洲市の65歳以上人口比率は49％に上る^※1が、これは多くの地方都市にとって近未来の姿でもある。2050年には、全国市区町村の3分の1がこの値を超える可能性があるからだ。また今回、孤立状態に見舞われた集落は石川県内で最大24地区^※2だが、南海トラフ巨大地震では約1000～2000集落になると想定される^※3。

「今回の大地震で被害に遭われた皆様が直面された課題は、首都直下地震、南海トラフ巨大地震をはじめ、日本で今後想定される大災害においても十分起こりうることだと、私たちは考えています。ですから今回の地震を特別な災害と捉えるのではなく、自分事として考えることは、能登地方の復興を後押しするのと同時に、日本全体としての防災・復興のあり方を考え直す契機にもなるのではないでしょうか」（MRI研究員）

2次避難はなぜ進まなかった？――生活者の心情に寄り添う視点が必要

今回の地震でわれわれが学ぶべきことの1つは、高齢化がもたらす課題の多面性だろう。

暮らす人々が高齢化すれば、その住まいも老朽化しやすい。建て替えも進みにくく、仮に耐震基準が改定されても、古い基準の建物が「既存不適格建築物」という形で残りがちになる。

「いわば住む人々だけでなく、地域自体が高齢化していくということです。例えば、輪島市・珠洲市では、住宅の約半数^※4が、昭和56年以前に着工されたものであり、耐震基準は現在より低い水準にありました。居住者が高齢になるほど住み替え・改善意向は顕著に低下することから、個人住宅の耐震化や住み替えは進まなかったと想定されます」（同）

今回の被災地で、古い木造住宅による直接死者数が多かったのも、このことと不可分ではないだろう。地域の高齢化が、災害対応や防災に多面的な影響を及ぼすことを改めて浮き彫りにしたといえるだろう。

能登半島地震発生以前に撮影された輪島市の様子。古い住宅に居住する高齢者が多い地域は、地域自体の「高齢化」が進み、災害対応や防災にさまざまな影響を及ぼす（画像：Getty Images）

もう1つ大きな課題となったのが、2次避難が進まなかったことである。

自宅での安全な生活が困難となった場合に、近隣の学校・公共施設などに避難することを「1次避難」、被災地から離れた安全な地域に避難することを「2次避難」と呼ぶ。2次避難が推奨されるのは、避難所生活が長期化すると「災害関連死」の発生が懸念されるからだ。熊本地震では県内の死者全体の約8割、東日本大震災では犠牲者全体の約2割を関連死が占めており、1人でも多くの命を守るため、2次避難の役割は重要だ。今回の地震でも、能登地域から一時的に離れ、石川県内や他道府県の旅館・ホテル等に避難する2次避難が呼びかけられた。

しかし実際には、2次避難が十分に実施されたとは言いがたい。石川県では1日当たり3万1128人として2次避難の受け入れ可能先を準備したものの、実際の受け入れ数は累計7613人、利用率は累計24％にとどまった（以上、2024年2月20日時点^※5）。石川県は、避難所以外で生活する被災者向けに情報提供を行う窓口を開設しているが、窓口に連絡先を登録した1万1646人のうち、4417人が避難先を「自宅」、134人が「車中泊」と回答している。

「2次避難が進まなかった一因として、高齢化とともに地元に円熟したコミュニティーが形成されていることが影響していると考えられます。地域の役割分担や主治医の存在など、『長年のコミュニティー』と『それにひもづく日常』は、高齢者の生活を支える資源です^※6。高齢になるほどコミュニティーの価値が重要になり、結果として住み慣れた場所を離れたくないという心情が強くなるのではないでしょうか」（同）

このことは、現実的かつ効果的な災害対策や復興施策を考えるうえで極めて重要だといえる。命を守るという観点からすれば、2次避難の推進は欠かせない。しかしその一方で、「2次避難しない」という決断の背景には、家族や自身の状況、仕事、長年住み続けた自宅や故郷への思いなど、生活者それぞれの切実な事情があるだろう。生活者の思いに寄り添いながら、いかに防災性を高めるか、われわれは難しい問いを突きつけられているといえよう。

「五層モデル」から考える、実効性のある防災施策

では、今回の震災を教訓に、今後どのような防災のあり方を目指すべきなのだろうか。

そのヒントとなりうる概念として、京都大学名誉教授である岡田憲夫氏が提唱する「五層モデル」が挙げられる。下図に示したように、都市や地域を構成する要素を五重の塔に見立てた概念モデルで、各層によって、変化に要する時間が大きく異なることを示している。日常生活に関わる「第5層」は変化させるのにそれほど時間がかからないが、文化・慣習に関わる「第1層」を変化させようとすれば100年単位の時間を要する、ということだ。

この五層モデルを用いることで、より実効性の高い対策を検討することができる。

第1層の文化や価値観をすぐに変えるのは難しいが、2次避難に対する負担感を少しでも軽くする取り組みは、「第5層＝生活活動の層」の範囲でも可能だ。能登半島地震の場合、2次避難受け入れ先の金沢市は輪島市・珠洲市から100km以上離れており、高齢者に避難を躊躇させた一因と考えられる^※7。一方で、連携中枢都市圏構想^※8や観光地域づくり法人^※9のように、すでに防災以外では数十km圏域での自治体間連携の枠組みがある。このように日常生活圏域を共有する自治体同士が、災害時の2次避難でも協力できる関係性を事前に築いておけば、少なくとも移動の負担は減らせる。さらに普段から住民同士の交流も深めておくことができれば、しだいに人々のコミュニティーが形成され、2次避難の精神的な負担も軽減できるかもしれない。

「仮に防災に対するニーズを自治体や圏域で受け止めきれない場合でも、防災を直接の目的としないこれら既存の連携施策を活用しながら、ニーズの集約・調整を担うことによって、防災施策の実効性を高めることが重要だと考えています」（同）

また前述のように、高齢者の住宅改善意向は乏しく、個人住宅の耐震化は時間がかかるだろう。しかし地域と事業者が連携して、老人ホームや病院などの耐震化を積極的に進めたり、災害リスクの少ない立地に率先して移転させたりするといった施策は可能だ。相応の時間はかかるが、こうした施策をきっかけに高齢者の防災意識を醸成し、個人住宅の耐震化や移転も少しずつ誘引できるかもしれない。都市機能が災害リスクの低い立地に徐々に集約されれば、高齢者の安全確保にとどまらず、災害時の消防・警察・自治体などの負荷軽減にもつながる。これは「第4層＝土地利用・建築空間の層」の施策といえる。

「現代社会では、ビジネスにしても政策にしても、どうしても短期的な成果を求めがちです。しかし街づくりや地域防災はまさに『百年の計』で、100年単位の長期的視点でどのような地域社会をつくり、守っていくかを考えることが不可欠です。そのうえで、今できることを先送りせず、第5層から第1層まで、平時から少しずつ着実に取り組んでいく。そうしなければ地域は強くなりません。これが五層モデルの示唆するところだと思います」（同）

今後の日本の防災を考えるときに、もう1つ重要な視点がある。それは、地域行政と市民の関係性強化だ。仮に第1～5層の特徴を踏まえて魅力的な施策を考えたとしても、自治体や公共機関と市民とのコミュニケーションが希薄で、信頼関係が乏しければ、決してうまくいかないだろう。

「納税―徴税だけの関係にとどまるのではなく、地域行政と市民が親密なコミュニケーションを重ね、互いの課題感やビジョンを共有していくことが、地域社会を強くするはずという仮説をわれわれは持っています。今後当社としても、多様な企業・自治体等とも連携しながら、このような地域社会の実現に向けた試みに挑戦していきたいと考えています」（同）

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